Al respecto del último Informe GRECO sobre el Gobierno Central de España, reproducimos el interesante artículo del Profesor Jiménez Asensio. Hace un exhaustivo y completo análisis del mismo que, sin embargo, los medios de comunicación no parece que hicieron cuando éste se publicó.
El Informe del GRECO sobre la Administración del Estado es mucho menos benevolente de lo que se ha querido transmitir
El informe lo pueden encontrar pinchando aquí.
«La misión del GRECO visitó Madrid el mes de enero de 2019 con la finalidad de someter a escrutinio el funcionamiento de la Administración General del Estado, así como de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en el ámbito de los instrumentos de prevención de la corrupción y de promoción de la integridad y de la transparencia, así como de analizar (entre otras cosas) los conflictos de interés. No cabe duda de que, como se hace eco el propio Informe, la corrupción está dañando los cimientos de la confianza ciudadana en sus instituciones. Y la confianza -como expusiera Pierre Rosanvallon- es una institución invisible, que -como vengo reiterando- cuesta mucho tiempo construir y se destruye con una facilidad pasmosa cuando nuestros gobernantes o altos cargos adoptan conductas inadecuadas, malas prácticas o, en el peor de los casos, se sumen en actuaciones propias de la corrupción.
Se trataba del quinto ciclo de evaluación sobre esas esferas gubernamentales que está llevando a cabo GRECO. Llama la atención, en primer lugar, que el Informe fuera adoptado el 21 de junio de 2019 y sus resultados se hayan hecho públicos el 13 de noviembre. Sin duda ello es debido a que España ha estado en 2019 en un proceso electoral continuo, y por parte del GRECO no se ha pretendido interferir esos procesos con “malas noticias”; pues, aunque el Informe es muy moderado en sus términos, si se lee atentamente es más duro en el fondo y en el análisis de algunas cuestiones. La fotografía que sacan del estado de la cuestión en la AGE no es buena. Se mire como se mire. No cabe duda que en Moncloa ya tenían esos resultados con anterioridad, pues así se explica que, en el documento de preacuerdo entre PSOE y UP (de 12 de noviembre) para un hipotético gobierno de coalición, se incluyera en segundo lugar el objetivo de “Trabajar por la regeneración y luchar contra la corrupción”. Medidas oportunas, cuando no oportunistas. Pero bienvenidas sean, si consiguen dar pasos firmen en esa dirección.
la corrupción está dañando los cimientos de la confianza ciudadana en sus instituciones
No es objeto de estas líneas analizar el contenido de este importante Informe, si bien puede ser oportuno en esta nota de urgencia detenerse en fijar la atención en algunos puntos críticos de ese Informe, algunos de ellos que han pasado absolutamente desapercibidos en el tratamiento mediático (que ha sido amplio) de este documento (¿qué leen los periodistas el resumen o el texto íntegor del documento?). Veamos:
- En cuanto a mecanismos preventivos para reforzar la cultura de la integridad institucional, el Informe se lamenta de que la primera iniciativa del Gobierno central (que quedó en puro decorado, pues no tenía mecanismos de supervisión), como fue el Código de Buen Gobierno de altos cargos (de 2005), promovido por Jordi Sevilla, haya sido derogado por la Ley 3/2015 y no haya tenido ninguna continuidad. El reflejo de algunos de sus principios (y otros absurdos como la austeridad) en esa Ley, no se consideran suficientes para GRECO. Una iniciativa la del Código de 2005 que fue pionera y que, como analizó en su día el profesor Manuel Villoria, se quedó en mero decorado sin apenas efectividad alguna.
- En ese sentido el Informe pone de relieve la existencia en España de una buena práctica, como es el Código Ético y de Conducta de altos cargos del Gobierno Vasco, que se configura como un instrumento vivo y que dispone de una Comisión de Ética Pública. El Informe sugiere que ese tipo de mecanismos se trasladen a la AGE, aunque como su objeto solo es la alta Administración no aborda la necesidad de construir un Sistema de Integridad Institucional que agrupe no solo a la zona alta de la Administración sino a toda ella, incluyendo, entre otros ámbitos (contratación, subvenciones, etc.), al empleo público. A tal efecto, un buen modelo a seguir podría ser el construido por la Diputación Foral de Gipuzkoa, que el Informe no recoge como otra buena práctica, quizás por su menor impacto institucional frente al que tiene el Código del Gobierno Vasco.
- A la Transparencia el Informe le dedica una particular atención y un tratamiento extenso. Indica con claridad que una cultura de transparencia debe ser progresiva (continua o permanente). Detecta un alto desconocimiento por parte de la ciudadanía de la propia Ley de Transparencia y de sus instrumentos, lo que cabe achacar al escaso interés que los poderes públicos han puesto en difundir la importancia de esta política, que se ha convertido en política-escaparate más que efectiva (rennvío aquí a mi entrada reciente sobre “El velo de la Transparencia”).
- Recomienda el Informe incrementar la aplicación de la Ley de Transparencia, particularmente del derecho de acceso a la información pública, así como realizar campañas de sensibilización a los ciudadanos sobre ese ámbito especialmente relevante de control del poder y de las actuaciones administrativas.
- Aboga asimismo por reforzar la independencia, autoridad y recursos del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pues el Informe identifica -aunque sin citar estas palabras- que se trata de una institución débil para llevar a cabo sus cometidos. Así, el CTBG no dispone de poderes sancionadores, lo que debilita notablemente su rol, además de que -como he expuesto en diferentes ocasiones- no proyecta sus actuaciones sobre la supervisión de los posibles incumplimientos de las obligaciones de transparencia (publicidad activa) que tiene la Administración General del Estado. No digamos nada de su actual descabezamiento: dos años con la Presidencia de la institución vacía. Desinterés absoluto de la política por la transparencia. Un ejemplo sangrante.
- El Informe se adentra asimismo en la ausencia de un regulación de los grupos de interés (lobbies), al menos por lo que se refiere a las instituciones centrales, pues en algunas Comunidades Autónomas se ha avanzado, al menos formalmente (otra cosa son los resultados prácticos) en la regulación de esta materia.
- Un foco especial de atención del Informe consiste en el análisis de la cuestión relativa a los conflictos de interés. Y aquí la opinión de GRECO es determinante, pues advierte una disociación clara y contundente entre la regulación normativa, que con recorridos de mejora considera razonable, y la aplicación práctica, que sencillamente es deficiente o insuficiente, hasta el punto de certificar que el modelo ofrece una “pérdida de credibilidad”, por lo que afecta a la ciudadanía.
- Particular atención requiere el diseño y funcionamiento de la Oficina de Conflictos de Intereses, que ofrece puntos críticos y aspectos sin duda muy mejorables. El Informe centra la atención en reforzar el régimen jurídico, la supervisión y la aplicación de los conflictos de interés de aquellas personas que ocupan niveles de responsabilidad en la AGE, pero que esas medidas deberían hacerse extensivas a toda la alta función pública y a ese trasiego continuo (puertas giratorias) entre el sector público y privado, con los problemas que ello acarrea.
- Por último, se advierte la necesidad de que el sistema de incompatibilidades “ex post” (qué ocurre cuando un alto cargo deja sus responsabilidades públicas y pretende acceder a ámbitos profesionales del sector privado), puesto que de forma acertada el Informe promueve que tales cuestiones las supervise y controle un órgano independiente, que bien podría ser la CTBG, si se le dotara de las funciones y recursos, así como de la independencia requerida para ello. Pero tampoco se trata de multiplicar las dificultades para que quien acuda a ejercer un cargo público pueda reintegrarse en la vida civil (pues un duro e incoherente sistema de incompatbilidades puede producir el efecto de desaliento o la huida del talento en la provisión de tales puestos de responsabilidad), sino que se trata de impedir decididamente los conflictos de interés “ex post” y, en fin, el tráfico de influencias.
Cabe aplaudir, por tanto, el Informe del GRECO sobre la Administración del Estado, que es mucho menos benevolente de lo que se ha querido transmitir. En efecto, la conclusión es que la AGE tiene un inmenso trabajo por hacer en todo lo que respecta a Integridad y Transparencia, pues tras la aprobación de un cuadro normativo inicial en hace varios años (Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como la Ley 3/2015, de estatuto del alto cargo), los sucesivos gobiernos (tanto del PP como del PSOE) se han dormido literalmente en los laureles.
Dicho de otro modo, como bien dice -aunque con otras palabras- el Informe GRECO en España se “publican” leyes, pero no se “aplican”. Y una vez publicadas, la creencia gubernamental común (o simplemente el cinismo imperante) piensa que el BOE tiene efectos taumatúrgicos y que todo lo arreglará, incluso los hábitos o conductas de quienes nos gobiernan o dirigen las riendas de las Administraciones Públicas. Falsa creencia que el Informe GRECO pone en evidencia, por muchas lecturas amables (como se han hecho por parte de diferentes medios de comunicación) se pretendan llevar a cabo de su contenido.
Las instituciones centrales y, especialmente, en este caso la Administración General del Estado lleva un retraso considerable frente a lo que se está haciendo desde hace tiempo en otras democracias europeas o, incluso, como pone de relieve el propio Informe, también frente a algunas buenas prácticas que se reconocen en su texto (Gobierno Vasco) u otras que no se citan (Diputación Foral de Gipuzkoa y otras instituciones autonómicas, forales o locales). Sobre ello me extendí en su día en el libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, 2017). Se pone, por tanto, negro sobre blanco algo que que vengo poniendo de relieve desde hace mucho tiempo: las instituciones del Estado central no solo llegaron tarde a la transparencias (como también se indica en el Informe), sino que ni siquiera se han enterado (salvo las dos excepciones expuestas: Banco de España y CNMV) de la necesidad de implantar sistemas de integridad institucional como medios de prevención de la corrupción. ¿Desidia, cinismo o ignorancia? No sé qué es peor. Elijan ustedes.
Una vez más, deben ser “actores externos” (en este caso el GRECO del Consejo de Europa) los que nos ponen frente al espejo y nos hacen afrontar los problemas que siempre aplazamos. En todo caso, cabe felicitarse de que sea el GRECO quien nos ponga deberes. Ahora solo queda cumplirlos, pero sin hacer trampas en el solitario. Práctica esta última muy frecuente por lo demás por estos pagos y más aún en estas delicadas materias como son la integridad y la transparencia de nuestras instituciones y gobernantes.»